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新闻法

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第二章 新闻法的历史发展
一、西方国家封建主义新闻出版法制

(一)出版特许制度 1557年 皇家特许出版公司 1586年,伊丽莎白女王二世《星法院 法令》 法国 1631年 《公报》出版

(二)保证金制度 英国 “知识税”和“津贴制度”
1712年 “印花税法案”,史称“知识税” (Tax on Knowledge)。对所有报刊一律 征收印花税,税率按半印张以下半便士、 1印张1便士、1印张以上6印张以下2先令 收取,6印张以上之书籍免税;

广告每项付费12便士,书籍广告免 费;对进口纸张按等级每令征税1先 令至16先令,对国产纸张每令征税1 先令至1先令6便士;所有报纸均须 向印花税局注册,注明发行人姓名、 住址,如有不符,???0英镑,如 不纳税,吊销出版权。

(三)书报检查制度 书报检查制度(Censorship)是指文 化出版部门的官员通过行政、法律 的手段检查和禁止刊印、发行、进 口、流通、占有不符合官方意旨和 道德标准的出版物

这种检查制度可分为三种类型: 第一,事前检查制度,即在书报出版前 通过特许、批准、登记和保证金等措施 防止不符合官方意旨和道德标准的书报 出版。

第二,事后检查制度,即在遵守规定的 禁载标准的前提下,出版商可以自行决 定书报的印刷,待印刷完毕和准备发行 前送审查部门审查,如果发现出版物有 不符合官方意旨和道德标准的内容,检 查部门有权对出版物进行查禁、销毁和 处罚。

第三,出版自查制度,即封建政府对新 闻出版从业者提出高标准资格要求,使 他们自觉服从和遵守官方的意旨和道德 标准,如果一旦他们表现出批判的精神 和叛逆的迹象,政府就会给予惩治和撤 换。

马克思发表《评普鲁士最近的书报检查 令》的文章,进行了尖锐的批判。他指 出,“你们赞美大自然悦人心目的千变 万化和无穷无尽的丰富宝藏,你们并不 要求玫瑰花和紫罗兰发出同样的芳香, 但你们为什么却要求世界上最丰富的东 西——精神只能有一种存在的形式呢?” (《马克思恩格斯全集》第1卷,第6—7 页)

他指出,书报检查令是一种伪自由、真 专制,“治疗书报检查制度的真正而根 本的方法,就是废除书报检查制度,因 为这种制度本身是一无是处的,可是它 却比人还要威风?!保ā堵砜怂级鞲袼?全集》第1卷,第31页)

(四)西方国家封建主义新闻法制的 终结 (1)英国新闻出版自由体制的确立。 1646年 弥尔顿(John Milton)《论出 版自由》 1649年李尔本“批评政府无 罪” 1762年,威克斯《北不列颠人》 “批评政府是每个报人的神圣天职” 1792 “法克斯诽谤法案”(Fox’s Libel Act)

(2)法国新闻出版自由体制的确立。 卢梭:“既无价值又无益处地昙花一现的著作” 狄德罗:“所有这些报刊文章,对于无知者犹 如食粮;对于只谈论而不读书的人犹如锦囊; 对于劳动者,则犹如灾祸和令人生厌的东西?!?1789年 《人权宣言》第11条确立了思想与言 论自由的原则:“思想与意见的自由交流,是 人类最宝贵的权利。每一公民都享有言论、著 作和出版的自由,但在法律限制内,须担负滥 用此项自由的责任?!闭馐侨死嗬飞系谝淮?将新闻出版自由以法律的形式确立下来。

(3)美国新闻出版自由体制的确立。 “曾格案件” 1 7 3 3 年 1 2 月 , 约 翰 · 得 · 格 ( John 彼 曾 P· Zenger)《纽约每日新闻》指责纽约总 督斯科比允许法国军舰侦察美国的防御 工事,被总督指控为“对政府进行无耻 中伤,恶意漫骂和煽动性责难”。 1734 年11月,曾格被捕,1735年8月正式开始 审理。

汉密尔顿(Ardrew Hamilton) 曾格案件的官方指责表明,执政者正在剥夺人 民对当权者独裁专制提出抗议的权利。如果批 评执政者的权利不允许存在和实行的话,那么, 好人将会缄默,腐化和暴政将会盛行,就会从 篡位开始,直到最后,我们国家任何值得说、 值得干、值得写的东西都不复存在。曾格案不 是他个人的事情,而是影响到北美每一个公民 的自由问题,即说出和写出真相、揭露和反对 专制的自由

独立战争爆发后,1776年通过了《独立宣言》。 其中宣称:“人人生而平等,他们都从他们的 ‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利, 其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利?!?1879年通过的宪法前十条修正案 第一条修正案规定:“国会不得制定关于下列 事项的法律:确立国教或禁止信教自由,剥夺 言论自由或出版自由,或剥夺人民和平集会和 向政府请愿伸冤的权利?!闭馐敲拦飞系?一个也是唯一的一个有关新闻出版的成文法

二、西方国家新闻出版法制
(一)英国的《诽谤法》 英国没有专门的新闻法,其新闻法律规范大量 见于各种判例和《诽谤法》中。英国现行的 《诽谤法》是在1792年通过的“法克斯诽谤法 案”(Fox’s Libel Act)的基础上于1952年重新 制定的,其基本内容包括以下三个方面:

(1)关于诽谤的定义和构成。该法案 认为,如果某人的言论是为了达到 下列目的的任意一个,就是诽谤: 一是言论的目的是使被谈论者受到 仇恨、讥笑或藐视;二是言论的目 的是使被谈论者受到孤立或冷遇; 三是言论的目的是使社会上一般思 维正常的人对被谈论者评价降低; 四是言论的目的是贬低被谈论者在 所服务机构、职业或行当中的声誉。

诽谤的构成必须有以下三个要件: 言词是诽谤性的;言词是指向原 告的;言词已经发表。

(2)关于诽谤诉讼中的答辩理由。在诽谤诉 讼中,答辩的理由主要有以下五个方面:一是 言词是真实的;二是言论属于公正评论,即言 词是与公共利益有关事务的公正评论;三是诽 谤言词的发表是无意的和发表者已经作出了更 正的承诺;四是诽谤的言词是无辜散布的,例 如指印刷者、发行者和图书馆等可以以此为由 不承担责任等;五是特许报道权。

(3)关于特许报道权。 特许报道权是法律赋予新闻界的特权, 它规定在某些场合,为了公共利益,某 些言论享有绝对特权或相对特权,可以 免于诽谤诉讼的危险。

享有绝对特权的言论包括公正而准确地 报道立法机构的任何公开记录,政府参 加的国际组织的任何公开记录,国际法 庭的任何公开记录,包括军事法庭在内 的法庭的任何诉讼事项,政府或立法机 构所任命的官方调查的机构或个人的任 何公开记录等等。这些言论不管真实与 否和有无恶意,可以受到法律的绝对豁 免。

享有相对特权的言论包括公正而准确地 报道艺术、科学、宗教、学术等协会的 研究成果或决定,各种企业、职业或行 业协会的事项,旨在促进或?;す诓?加的任何比赛、运动或娱乐的协会的情 况等等。这些言论在一定条件下可以免 于诽谤指控,但必须事实真实且无恶意。

(二)法国的《出版自由法》 法国的《出版自由法》于1881年7月公布,以 后经过多次修改,共5章56条。其主要内如下: (1)公民享有印刷和出版自由权?!氨ㄖ?发行无须事前申请,亦无须交纳任何财产保 证”,只需在事前向检查官申报即可。贩卖和 分送出版物则向住居地省政府或市、镇政府申 报即可。未经申报即出版报纸或定期出版物、 从事贩卖或分送出版物活动者,属违法行为, 处以??罨蛘呒嘟?。

(2)版本备案和缴送样品制度。除小件 印刷品外,所有公开出版发行的印刷品 均需注明印刷者的姓名及住址;定期出 版物还需在出版物的下端注明经理姓名。 所有印刷品在出版时,其印刷者须向有 关政府部门送交两份样品备案,以便国 家收藏。日报或定期出版物在出版时应 由经理署名两份版本,交由共和国检察 院备案。

(3)更正和答复制度。公共当局代理人因日 报或定期出版物未能对其职务内事务准确报道, 向该日报或定期出版物要求更正时,经理须在 最近一期的首要位置免费将更正刊出。更正篇 幅不得大于原报道的两倍;对一切日报或定期 刊物提及或点名的人的答复,经理须在接到答 复后三日内或在最近一期上予以刊载。答复应 以原文章同样字号在同一位置刊出。篇幅未超 出原文章两倍的答复免费刊登。篇幅超出此限 的,仅须付超出篇幅的费用。费用按司法公告 标准计价。

(4)责任“瀑布”制度。所谓“瀑布” 制度,就是当发生新闻侵权时,其责任 的追究按所负责任的重轻和关系的疏密 依次负担。如下人员可作为新闻重罪和 轻罪的责任承担者,其次序为:经理和 出版者,作者,印刷者,出卖、散发和 张贴者。

(三)美国的新闻立法原则 在美国,宪法“第一修正案”之后,由 于新闻界的不断努力,各级法院作出了 一个又一个有利于新闻界的判例。其中 主要有“普利策案”、“申克案”、 “芝加哥市政府诉《芝加哥论坛报》案” 和“沙利文诉《纽约时报》案”。在这 些案例中,确立了美国新闻立法的以下 列基本原则。

(1)“政府不能轻易把公民当作起诉对 象”的原则。 1908年 “普利策案” 政府起诉《世界报》 1910年,纽约州立法院宣布,政府对 《世界报》的起诉无效。此案在美国确 立了这样一个法律原则,即政府不能轻 易把公民当作诽谤罪的起诉对象。

(2)“明显而立即的危险”的原则。 “申克案” 1919年,美国最高法院法官沃利佛· 赫尔姆斯 (Oliver Wendell Holmes)在审理此案中提 出了“明显而立即的危险”的原则。他认为, “第一修正案虽然禁止违反言论自由的立法, 但并未赋予豁免权给所有的语言使用?!薄把?论自由并未保障一个人在剧院中乱喊失火,而 引起一阵混乱?!?br />
根据这一原则,政治言论如果会造成“明显而 立即的危险”,就要受到处罚,国会有权加以 阻止。这一判例的正确性后来受到广泛的怀疑, 即使成主持审判的赫尔姆斯法官本人也认为, 这种原则只适用于战时?!懊拦芊ㄓ腥ǚ婪?其可能带来的祸害,这种权力在战时必然比平 时更大,因为战争带来许多平时所没有的危 险?!薄爸挥辛⒓吹奈O栈蚴谴戳⒓次O盏?企图,使国会有权对意见的表述加以限制,而 不考虑个人的权利。国会当然不能禁止所有企 图改变全国看法的努力?!?br />
(3)“绝对权利”原则。
“《芝加哥论坛报》案” 1920年 竞选人演讲稿 市政府

法院的判词指出,“除煽动他人破坏现 行法律,或以暴力或其他非法手段推翻 政府之外,任何反政府的言论和文字都 应当确认为一种绝对权利?!?br />
(4)“确有恶意”原则。 “沙利文诉《纽约时报》案” 1960年,《纽约时报》蒙哥马利市公共 事务专员L· 沙利文(L· Sullivan) B· B· 这是新闻界批评政府权利的具有里程碑 性质的案例。

最高法院的判词说:对公共问题进行不受禁止 的、直言不讳的并且是完全公开的辩论,无须 核实任何事实真相。而在大胆的、积极的辩论 中,不可避免会有一些不准确的说法。如果抓 住这些不准确或错误的说法,尤其是抓住在议 论政府部门工作时出现的错误说法,加以惩罚, 今后就会窒息这些重要的讨论。根据这一判决, 美国新闻法中的“公正评论”原则基本上被废 止,代之而起的是“确有恶意”原则。即新闻 界在批评政府官员时允许犯有某些事实上差错 的权利。

(四)美国《消息自由法》和《阳光普照法》 在国家安全与保密问题上,如何理解人民的 “知情权”以及如何处理公民知情权和由此产 生的新闻媒介的报道权和国家安全的保密权的 关系,是西方国家新闻立法的另一个重要内容。 在这方面,美国先后制定了《消息自由法》和 《阳光普照法》,并通过“五角大楼文件案” 判例,进一步扩大了公民的知情权和新闻媒介 的报道权。

(1)《消息自由法》。 公民有权申请使用政府的文件、记录、政策、 声明等档案材料。如果申请遭到拒绝,公民可 向法院起诉。法院如果认为该项材料不应保密, 有权判决政府向申请人提供所需的材料。但是, 该法案还有9项例外规定,即有9类关于行政特 权或私人、企业的秘密性质的档案不予公开。 对此,新闻界表示不满,因为大部分具有新闻 价值的材料都在这9类之中。

(2)“五角大楼文件”案。 麦克拉马拉《关于越南问题的美国决策 过程》,共47卷,7000多页,250万字。 前国防部研究员埃尔斯伯格 1971年 《纽约时报》6月13、14、15日 《越南档案:五角大楼追述30年来美国 逐步转入的过程》。

五角大楼文件所涉及的内容属于过去的 范畴,不涉及未来的事情,也不涉及军 事战略的性质,根本不会威胁驻越美军 的安全,政府不能对本质上属于史实的 材料加以事先限制;美国公民有权知道 美国何以陷入这场耗资数百亿美元的战 争,新闻界有权向美国人民报道;这是 符合美国宪法第一修正案的。

(3)《阳光普照法》。 1974年 《信息自由法案补充案》,缩小了保 密范围,并规定政府在接到申请后10天内作出 答复,以避免新闻失去时效性。 1976年通过的《阳光普照法》(或《光天化日 法》),规定:联邦政府中拥有两名以上工作 人员的部门、机构都应公开举行会议,允许公 民旁听;由于种种原因需举行秘密会议,必须 取得该部门或机构的首席法官或首席法律顾问 认可。

三、中国新闻法的历史发展 (一)鸦片战争以前新闻法的发展 (1)古代“言禁”制度 (2)古代“书禁”制度 (3)古代“报禁”制度

(二)鸦片战争以后的发展历史 (1)《大清印刷物专律》。1906年 我国第一部 新闻法规 共六章四十一条,主要内容: 第一,出版登记制度。规定在京师设立印刷注册 总局,所有出版物均需注册;注册时须注明印 刷物名称、印刷人姓名、地址详细登记,以备 主管随时检查,否则予以处罚;报纸、杂志出 版发行须向所在地巡警衙门登记注册。

第二,诽谤罪及其处罚。将诽谤分为普通 诽谤、讪谤和诬诈三种,其中讪谤是一 种“惑世诬民的表揭,令人阅之有怨恨、 或侮慢、或加暴行于皇帝、皇族或政 府”。对诽谤罪允许全民告发,实行审 判前逮捕,处以五千元以下罚金、十年 以下监禁。凡因出版品公布于世酿成犯 罪者,著作人以从犯论处。

(2)《大清报律》。1908年 《报章应守 规则》和《大清报律》
《大清报律》四十五条,主要有以下四个 特点:第一,采行保证金制度,报纸于 发行前必须向主管机关缴纳五百元以下 保证金,如因违法被科罚金即以保证金 充之。

第二,采行事前检查制度,规定报纸每日 发行前必须于前一日晚12时以前,其他 杂志于发行前一日上午12时以前送由该 管巡警官署查核。第三,明定禁载事项, 其中包括“外交军事秘密”、“诋毁宫 廷”、“淆乱政体”等内容。若有违反, 将被处以永久??拇Ψ?,其情节较重 者,依刑法治罪。

第四,禁止海外出版的革命报刊和进步报 刊入境,规定海关有权对违反报律的海 外报刊予以没收和销毁。

(3)清末报律的历史进步性与历史局限 性 第一,初步建立了新闻法制体系 第二,确立了一系列有进步意义的新闻 法制制度 第三,其目的是为了维护封建统治 第四,对新闻自由的?;ご嬖诤艽缶窒?br />
(三)中华民国时期新闻法的历史发展 (1)《报纸条例》。1914年北洋军阀政府
条例共三十五条,主要有四个特色:第一,首 次对报纸作出定义──“用机械或印版及其他 化学材料印刷之文字图画,以一定名称继续发 行者,均为报纸”。第二,沿袭《大清报律》 的“保证金制度”,取消“事前检查制度”。

第三,扩大了限制报纸发行人、编辑人、印刷 人的条件,规定“国内无居所和住所者”、 “海陆军军人”、“行政司法官吏”、“学校 学生”不准充任报纸发行人、编辑人和印刷人。 第四,增加了禁载内容,规定“淆乱政体者”、 “妨害治安者”、“败坏风俗者”、“煽动曲 庇犯罪人者”、“预审案件未经公布者”、 “军事外交及其他官署秘密者”、“攻讦他人 隐私、损害其名誉者”等,均不得登载。

(2)《中华民国出版法》。1930颁布的《中 华民国出版法》,是南京国民党政府颁布的大 量的新闻法规中最重要的一种。该出版法共分 六章四十四条。第一章“总则”,界定了出版 品(新闻纸、杂志、书籍)的定义和发行人、 著作人和编辑人的定义。第二章“新闻纸及杂 志”,规定新闻纸和杂志于发行前必须到所在 地?。ㄊ校┱羌?,凡国内无住所者、禁治 产者、被处徒刑于拘役中者均不得为新闻纸和 杂志之发行人和编辑人。第三章“其他出版 品”,即图书类出版品(略)。

第四章“禁载事项”,规定出版物不得刊登 “覆国民政府或损害中华民国利益者”,“意 图破坏公共秩序者”,“妨害善良风俗者”等 内容。第五章“行政处分”,如违法,得扣押 和停止出版品之发行、给予纠正或警告处分。 出版品不得登载下列事项:“意图破坏中国国 民党或三民主义者”,“意图颠国民政府”, 等等。第六章罚则,如违法,得处以一千元以 下???、??耙荒暌韵掠衅谕叫?。

(四)社会主义新闻法的历史发展 从1949年中华人民共和国成立至今,我 国新闻出版法制建设大致经历了以下三 个时期:

(1)通过行政手段管理新闻出版活动时期。 1949年中华人民共和国成立至1980年,国家对 新闻出版事业的管理主要通过党内文件和行政 手段实行。一方面,新闻出版事业生产资料的 所有,人员的安排、原材料的配置和出版发行 均由党的宣传部门和政府新闻出版管理部门实 行计划控制。另一方面,在新闻出版工作与社 会其他部门和人民群众的关系上,则由党内发 布文件鼓励新闻 ,并调节新闻界和被批评者之 间的关系。

在这方面,最主要的文件有1950年中共 中央发布的《关于在报刊上开展批评和 自我批评的决定》,1954年中共中央发 布的《改进报纸工作的决议》,1981年 中共中央发布的《关于当前报刊新闻广 播宣传方针的决定》。

(2)依靠刑法手段解决新闻纠纷时期。1979 年7月制定的《中华人民共和国刑法》第一百 四十五条(1997年修订为第二百四十六条)规 定,“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者 捏造事实诽谤他人,情节严重的,处三年以下 有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利?!?这是在总结十年“文革”教训的基础上我国法 律首次以惩处侮辱罪和诽谤罪来?;す竦拿?誉权和人格尊严。根据这一法律条文,公民开 始通过刑事手段?;ぷ约旱拿?,引发了最 初的新闻官司。

1985年的杜融诉沈涯夫、牟春霖诽谤案(即 “《二十年‘疯女’之谜》案”) 《民主与 法制》杂志两记者因撰写《二十年‘疯女’之 谜》一文诽谤上海宝山钢铁厂干部杜融而被判 犯诽谤罪,分别处以剥夺政治权利1年6个月和 1年,???50元和100元人民币。 1986年的朱秀琴、朱良发诉唐敏诽谤案(即 “《太姥山妖氛》案”)。厦门市作家唐敏因 撰写小说《太姥山妖氛》诽谤他人而被判诽谤 罪,处有期徒刑1年。

(3)通过民法手段解决新闻纠纷时期。1986 年全国人大六届四次会议通过了《中华人民共 和国民法通则》(1987年实施)。其中,第九 十九条、第一百条、第一百零一条和第一百零 二条规定公民享有姓名权、肖像权、名誉权、 荣誉权,法人享有名称权、名誉权和荣誉权, “公民的人格尊严受法律?;?,禁止用侮辱、 诽谤等方式损害公民、法人的名誉?!钡谝话?二十条规定,公民和法人的上述权利受到侵害 的,“有权要求停止侵害,恢复名誉,消除影 响,赔礼道歉,并可以要求赔偿损失?!?br />
徐良诉《上海文化艺术报》社、赵君侵 害名誉权案(1988年) 刘晓庆诉羊君、《家庭与生活报》社等 侵害名誉权案(1989) 范应莲诉敬永祥 《海灯法师神话的破灭》 (1989-1998) 李谷一诉南阳《声屏周报》社、汤生午 侵害名誉权案(1992年)

(五)中国新闻立法的展望 1980年 赵超构 李纯青 1983年 王化成 王士贞 纪卓如 1984年1月 彭真 全国人大教科文卫委员会 1987年成立的新闻出版署和上海新闻法起草小 组也各起草了一个新闻法草案 1989年发生的政治风波使新闻立法、新闻改革 以及整个政治体制改革陷于停顿 进入九十年代,虽然新闻官司大量出现,也有 人一再提起新闻立法的问题,但总体上没有实 质性进展。

中国新闻立法之所以举步维艰,主要有 以下三大“难点”有待克服。

第一,新闻立法是新闻改革的突破口, 还是新闻改革是新闻立法的前提,这是 一种两难的选择。新闻改革包括 政治体 制改革、经济体制改革和新闻业务改革 三部分,其中政治体制改革是核心。长 期以来,经济体制改革和新闻业务改革 轰轰烈烈,政治体制改革停滞不前。在 这种情况下,新闻立法就不可能有突破 性进展。

第二,新闻立法是强调立足现实,还是 适当超前。中国新闻传播事业管理体制 改革刚刚开始,而且发展很快。如果立 足于规范现世,就会落后于现实,又要 修改或废止,这样就有损于法律的尊严。 如果适当超前,也是困难的,因为超前 什么,超前多少,说不清楚。。

第三,关于创办新闻媒介的权利,新闻 法应该有这一条。但是,真正规定上去, 做起来就非常困难。不仅公民,就是法 人也不会办报纸,这样就只是一纸空文。 如果按照国际法大于国内法的原则,就 不符合联合国人权公约。

展望 1997年 新闻出版署《新闻出版业2000年 及2010年发展规划》 2010年将建成以《出版法》、《新闻 法》、《著作权法》为主体及与其配套 的新闻出版法规体系

重点 中华人民共和国新闻立法历史及展望 曾 格案 确有恶意原则 难点 《大清报律》 五角大楼文件案


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